1582«Обутвержденииперечнянаселенных

ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ РЕШЕНИЕ Именем Российской Федерации 2 9 августа « 2002 20 г.

ГКПИ01-1757 \ Верховный Суд Российской Федерации в составе:

председательствующего судьи Верховного Суда Российской Федерации А.В.Харланова при секретаре З.С.Головкиной с участием прокурора Н.Ю.Гончаровой рассмотрел открытом судебном заседании гражданское дело по жало­ бе Довбня С.Н., Сидоренко Н.Е., Шмотко А.Л. о признании незаконным (недействительным) пункта 4 постановления Правительства Российской Фе­ дерации от 18 декабря 1997 г. № 1582 «Об утверждении перечня населенных пунктов, находящихся в границах зон радиоактивного загрязнения вследст­ вие катастрофы на Чернобыльской АЭС» в части исключения 63 населен­ ных пунктов Погарского района Брянской области из границ зоны прожива­ ния с льготным социально-экономическим статусом, 2

установил:

Довбня С.Н., Сидоренко Н.Е., Шмотко А.Л. обратились в Верховный Суд Российской Федерации с жалобой о признании незаконным (недействи­ тельным) пункта 4 постановления Правительства Российской Федерации от 18 декабря 1997 г. № 1582 «Об утверждении перечня населенных пунктов, находящихся в границах зон радиоактивного загрязнения вследствие ката­ строфы на Чернобыльской АЭС» в части исключения 63 населенных пунк­ тов Погарского района Брянской области из границ зоны проживания с льготным социально-экономическим статусом.

Заявители мотивировали свои требования тем, что распоряжением Правительства РСФСР от 28 декабря 1991 г. № 237-р эти населенные пунк­ ты были отнесены к перечню территорий, находящихся в зоне, подвержен­ ной радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, за период с 1992 г. степень радиационного загрязнения территории района не уменьши­ лась, мероприятий по экологическому оздоровлению территорий района не проводилось, средства на эти мероприятия Правительством РФ не выделя­ лись, радиационная обстановка не обследовалась, наличие других (кроме Сз-137) долго живущих радионадликов не выявлялось. Однако обжалуемой правовой нормой 63 населенных пункта Погарского района были исключе­ ны из перечня загрязненных территорий при отсутствии законных основа­ ний для изменения зоны радиоактивного загрязнения, чем нарушены права граждан, в том числе их (заявителей), на получение установленных законом компенсаций и льгот за вред, причиненный здоровью вследствие катастро­ фы на Чернобыльской АЭС.

Они считают, что акт Правительства РФ в части, исключающей 63 на­ селенных пункта Погарского района из зоны проживания с льготным соци­ ально-экономическим статусом, не соответствует требованиям Закона Рос­ сийской Федерации от 15 мая 1991 г. № 1244-1 (с последующими измене­ ниями и дополнениями) «О социальной защите граждан, подвергшихся воз­ действию радиации вследствие катастрофы а Чернобыльской АЭС».

Проведенным в 1999-2000 годах обследованием 23 населенных пунк­ тов, исключенных из перечня радиационных территорий, установлено, по их утверждению, что плотность загрязнения цезием - 137 в 18 населенных пунктах возросла, а в 9 из них она превысила 1 Ки/кв.км. Уточнение радиа­ ционной обстановки проводилось только в пределах населенных пунктов, в то время как в силу названного Федерального закона плотность загрязнения радионуклидами должна устанавливаться не только в пределах населенных пунктов, но и на местности за их пределами, а также на рабочих местах, так 3 как жизнь людей в сельскохозяйственных районах, их производственная деятельность и быт связаны с землей.

Неполное обследование радиационной обстановки окружающей среды оказывает влияние на усредненный показатель плотности загрязнения насе­ ленного пункта, который не способствует защите от воздействия радиации.

На территориях, незаконно исключенных из перечня, необоснованно исключается Правительством РФ проведение мероприятий, направленных на улучшение качества жизни населения.

Растет заболеваемость населения Погарского района, обусловленная радиационными факторами.

В зоне проживания с льготным социально-экономическим статусом среднегодовая эффективная доза облучения согласно ч.1 ст. 11 указанного выше Федерального закона не должна превышать 1 мЗв (0,1 бэр). Прави­ тельством РФ не проводилось проверок дозы облучения населения и она на выявлена. Нарушена методика определения радиационной обстановки.

Оспариваемое постановление Правительством РФ принято без согла­ сования с органами власти Брянской области в нарушение ст.72 Конститу­ ции РФ и ст. 2 Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Брянской области» от 4 июля 1997 г.

Также не соблюден п.2 постановления Совета Федерации Федерально­ го Собрания РФ от 24 сентября 1997 г. «О некоторых вопросах ликвидации аварии на ЧАЭС», которым Правительству РФ было предложено, как ука­ зывают заявители, не относить населенные пункты Брянской области к зо­ нам с более благоприятной радиационной обстановкой при рассмотрении нового перечня населенных пунктов, относящихся к территориям радиоак­ тивного загрязнения.

Данным постановлением Правительства РФ нарушено их право на благоприятную окружающую среду.

Эти 63 населенных пункта, по мнению заявителей, подлежат включе­ нию в перечень населенных пунктов, находящихся в границах зоны прожи­ вания с льготным социально-экономическим статусом.

В судебном заседании Довбня СМ., представитель Шмотко А.С. Баблак Д.Г. и представитель Сидоренко Н.Е. - Братукин А.В. (в судебном 4 заседании от 12 августа 2002 г.) жалобу поддержали. Сидоренко Н.Е. и Шмотко А.С. в суд не явились о дне слушания извещены.

Представители Правительства РФ Бублий С.А. и Марченко Т.А. воз­ ражали против удовлетворения жалобы, сославшись на то, что в соответст­ вии с законом Правительство РФ не реже 1 раза в 5 лет вправе пересмотреть границы зон и перечень населенных пунктов, находящихся в них, в зависи­ мости от изменения радиационной обстановки и других факторов. Исходя из этого, Правительством РФ и был пересмотрен Перечень населенных пунктов, входящих в зону проживания с льготным социальноэкономическим статусом.

| Исключение 63 населенных пунктов Погарского района Брянской об­ ласти из границ зоны проживания с льготным социально-экономическим статусом принято в пределах компетенции Правительства РФ, соответствует действующему законодательству и не нарушает прав и охраняемых законом интересов граждан.

Выслушав объяснения Довбня С.Н. и представителей заявителей, представителей Правительства РФ, исследовав материалы дела и заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры РФ Гончаровой Н.Ю., по­ лагавшей жалобу подлежащей удовлетворению частично, Верховный Суд Российской Федерации находит ее подлежащей удовлетворению в отноше­ нии пос.Борщево, с оставлением без удовлетворения в остальной части.

Как установлено судом, постановлением Правительства РФ от 18 де­ кабря 1997 г. № 1582 утвержден перечень населенных пунктов, находящих­ ся в границах зон радиоактивного загрязнения вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС. 63 населенных пункта Погарского района Брянской области в соответствии с этим постановлением были исключены из перечня населенных пунктов, находящихся в границах зоны проживания с льготным социально-экономическим статусом.

Закон РФ «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» в ст.7 определя­ ет, что территории, подвергшиеся радиоактивному загрязнению вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС подразделяются на следующие зоны:

зона отчуждения;

зона отселения;

зона проживания с правом на отселение;

зона проживания с льготным социально-экономическим статусом.

5 • Границы зон и перечень населенных пунктов, находящихся в них, ус­ танавливаются в зависимости от изменения радиационной обстановки и с учетом других факторов и пересматриваются Правительством Российской Федерации не реже, чем один раз в пять лет.

В судебном заседании установлено, что 63 населенных пункта Погар­ ского района Брянской области, указанных в жалобе заявителей ранее в со­ ответствии с распоряжением Правительства РСФСР от 28 декабря 1991 г. № 237-р (с последующими изменениями) относились к зоне проживания с льготным социально-экономическим статусом.

Из объяснений представителей Правительства РФ Бублия С.А. и Марченко Г.А. следует, исключение 63 населенных пунктов Погарского района Брянской области из перечня населенных пунктов, находящихся в границах зоны проживания с льготным социально-экономическим статусом произведено Правительством РФ 18 декабря 1997 г. на основании представ­ ленных соответствующими органами государственной власти (Гидрометом РФ и Минздравом РФ) данных об уровне радиационного загрязнения этих населенных пунктов.

Эти данные в установленном порядке своевременно никем не были оспорены и поэтому у Правительства РФ имелись законные основания для принятия оспариваемого по настоящему делу постановления.

Статьей 11 Закона РФ «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» зо­ на проживания с льготным социально-экономическим статусом определяет­ ся как часть территории Российской Федерации за пределами зоны отчуж­ дения, зоны отселения и зоны проживания с правом на отселение с плотно­ стью радиоактивного загрязнения почвы цезием-137 от 1 до 5 Ки/кв.км. В указанной зоне среднегодовая эффективная эквивалентная доза облучения населения не должна превышать 1 мЗв (0,1 бэр).

Таким образом критерием отнесения населенного пункта к зоне про­ живания с льготным социально-экономическим статусом является плот­ ность радиоактивного загрязнения почвы цезием-137 от 1 до 5 Ки/кв.км и среднегодовая эффективная эквивалентная доза облучения населения до 1 мЗв (0,1 бэр).

I Согласно п.2 ст.6 этого же закона является допустимым и не требую­ щим каких-либо вмешательств дополнительное превышение (над уровнем естественного и техногенного радиационного фона для данной местности) облучения населения от радиоактивных выпаданий в результате катастрофы 6 на Чернобыльской АЭС, образующее в 1991 году и в последующие годы среднегодовую эффективную эквивалентную дозу, не превышающую 1 мЗв (0,1 бэр) в год.

Представленные представителями Правительства РФ суду данные о плотности радиоактивного загрязнения 62 населенных пунктов Погарского района (по состоянию на 1996 г., перед принятием оспариваемого постанов­ ления) свидетельствуют о том, что уровень загрязнения этих населенных пунктов (за исключением пос.Борщево) цезием-137 не превышал 1 Ки/кв.км.

Во всех указанных населенных пунктах среднегодовая эффективная доза облучения населения не превышала 1 мЗв (0,1 бэр).

Поскольку с учетом представленных Правительству данных Росги­ дрометом по радиоактивному загрязнению населенных пунктов цезием-137, а также Минздравом России о среднегодовых эффективных эквивалентных дозах облучения населения к моменту принятия оспариваемого постановле­ ния плотность радиоактивного загрязнения названных 62 населенных пунк­ тов составляла ниже 1 Ки/кв.км, а среднегодовая эффективная эквивалент­ ная доза облучения населения являлась допустимой (менее 1 мЗв (0,1 бэр), у Правительства РФ в силу п.2 ст.6 и ст.7 Закона РФ «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» имелись основания для исключения 62 населенных пунктов Погарского района из Перечня населенных пунктов, входящих в зону проживания с льготным социально-экономическим статусом.

Другие данные, представленные заявителями, не могут быть приняты во внимание, поскольку, как пояснили представители Правительства РФ окончательными, официальными, считаются данные по радиоактивному за­ грязнению населенных пунктов, выполненные (уточняемые) НПО «Тайфун» Госгидромета, которые проходят экспертную оценку в Межведомственной экспертной комиссии по радиационному мониторингу окружающей при­ родной среды.

То обстоятельство, что после принятия оспариваемого постановления, в некоторых из 62 указанных населенных пунктов по данным НПО «Тай­ фун» плотность радиоактивного загрязнения почвы цезием-137 составила свыше 1 Ки/кв.м, не является основанием для его отмены в части касающей­ ся этих населенных пунктов, поскольку на момент принятия постановления в декабре 1997 г. уровень плотности радиоактивного загрязнения почвы в них цезием-137 составлял ниже 1 Ки/кв.км.

Данное обстоятельство может служить основанием для рассмотрения Правительством РФ вопроса о включении этих населенных пунктов в уста- 7 новленном порядке в Перечень населенных пунктов находящихся в грани­ цах зоны проживания с льготным социально-экономическим статусом.

Представители Правительства пояснили в судебном заседании, что в ряде населенных пунктов не исключается существование локальных «пя­ тен» размером от нескольких квадратных метров до десятков квадратных метров, расположенных под водостоками, в пониженном рельефе, местах складирования золы, навоза и т.д., где происходит аккумуляция радионук­ лидов и в которых плотность загрязнения может быть выше значений, ха­ рактерных для прилегающих территорий. Эти локальные «пятна» могут достаточно эффективно ликвидироваться (дезактивироваться) при их выяв­ лении местными службами и не могут в целом характеризовать радиацион­ ную обстановку в населенных пунктах.

В связи с этим не свидетельствуют о незаконности постановления Правительства РФ доводы заявителей и их представителей о том, что плот­ ность радиоактивного загрязнения в некоторых местах населенных пунктов (домах, участках и т.д.) превышает 1 Ки/кв.км.

Тот факт, что в некоторых граничащих с указанными в жалобе насе­ ленными пунктами, плотность радиоактивного загрязнения составляет свы­ ше 1 Ки/кв.ки, не является в силу закона основанием для включения послед­ них в перечень населенных пунктов с льготным социально-экономическим статусом.

, Представители Правительства РФ также пояснили, что радиационная обстановка в зонах радиоактивного загрязнения после катастрофы улучши­ лась в связи с естественным распадом выпавших на поверхность почвы ра­ дионуклидов и снижением радиационного воздействия основного дозообразующего радионуклида - цезия-137 (в силу физического закона о периоде распада цезия-13 7), поэтому допустима оценка изменений уровней радиоак­ тивного загрязнения местности на основе накопленных за предыдущие годы фактических данных с использованием математических моделей и расчетов.

Об этом же свидетельствует и протокол заседания Межведомственной экспертной комиссии по радиационному мониторингу окружающей при­ родной среды (МВК) от 25 марта 1998 г. (л.д.41-42, 158-162).

В связи с этим ссылка заявителей и их представителей на то, что в 1996-1997 г. непосредственно на местности фактически заборы проб не про­ изводились, на является безусловным основанием к отмене постановления Правительства РФ в отношении 62 населенных пунктов.

8 С утверждением заявителей и их представителей о том, что при при­ нятии оспариваемого постановления Правительство РФ пользовалось недос­ товерными данными о плотности загрязнения населенных пунктов цезием137, согласиться нельзя.

В судебном заседании установлено, исходя из объяснений представи­ телей Правительства РФ и представленных ими документов, что Правитель­ ство РФ использовало при принятии постановления данные компетентных органов, а именно НПО «Тайфун» Росгидромета, Минздрава РФ, других компетентных органов.

Доводы заявителей и их представителей о том, что мероприятия по экологическому оздоровлению территорий Погарского района не проводи­ лись, средства на эти мероприятия Правительством РФ не выделялись, ра­ диационная обстановка не обследовалась, доза облучения населения не вы­ явлена, опровергаются объяснениями представителей Правительства РФ и представленными письменными доказательствами (л.д.36-39, 117-133, 158162, 189-191, 218-221, 228-243).

Законом не предусмотрено при изменении статуса населенных пунк­ тов и определении зон радиоактивного загрязнения учитывать заболевае­ мость населения, так как на уровень этого критерия могут влиять другие различные факторы, в том числе и социальные.

I Кроме того, из письма МЧС России видно, что по такому виду заболе­ вания как рак щитовидной железы, область находится на четвертом месте в Российской Федерации, после Краснодарского, Алтайского краев и Саха­ линской области (л.д.218-221).

Судом установлено, что при принятии оспариваемого постановления Правительство РФ располагало мнением администрации Брянской области и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Закон РФ «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» не предусматривает обя­ занность Правительства РФ выяснять мнение жителей при установлении пе­ речня населенных пунктов, находящихся в границах зон радиоактивного за­ грязнения.

С учетом указанных обстоятельств суд считает, что положения п. «в» ст. 2 Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между ор­ ганами государственной власти Российской Федерации и органами государ­ ственной власти Брянской области от 4 июля 1997 г. не нарушены.

9 Ссылка заявителей и их представителей на то, что применяемая офи­ циальная методика оценки радиационной обстановки населенных пунктов, принятая в Российской Федерации, предусматривающая единую схему ус­ тановления контрольных точек, и правило принятия результатов контроля проб по средним значениям, не отражает реальной картины радиационной обстановки, не может повлечь отмену оспариваемого постановления в от­ ношении 62 населенных пунктов Погарского района.

Данных о том, что имеется другая, более совершенная методика, кото­ рой должно было руководствоваться Правительство РФ ими не представле­ но.

С учетом представленных компетентными органами Правительству РФ данных о том, что уровень радиационного загрязнения в 62 населенных пунктам Погарского района (помимо пос.Борщево) к моменту принятия ос­ париваемого постановления составил ниже 1 Ки/кв.ки, у Правительства в силу ст. ст. 7 и 11 Закона РФ «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» имелись основания для их исключения из Перечня населенных пунктов, входящих в зону проживания с льготным социально-экономическим стату­ сом.

Не являются в силу Закона РФ «О социальной защите граждан, под­ вергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» основанием к отмене п.4 постановления Правительства РФ в отноше­ нии 62 населенных пунктов и другие, приведенные в жалобе доводы заяви­ телей и их заинтересованных лиц.

Что касается пос.Борщево, то в судебном заседании установлено, что плотность его радиоактивного загрязнения по данным Брянского ЦГМС и НПО «Тайфун», которые были положены в основу оспариваемого постанов­ ления, составила 1,45 Ки/кв.км., что не давало оснований Правительству РФ для его исключения из Перечня населенных пунктов, входящих в зону про­ живания с льготным социально-экономическим статусом (л.д. 126, 251).

При этом объяснениями заявителей, их представителей и представи­ телей Правительства РФ установлено (которые не оспаривали их доводы в этой части), что на территории Погарского района имеется только пос.Борщево, пос.Борщево отсутствует. Одновременно представители Пра­ вительства РФ не отрицали в судебном заседании, что плотность радиоак­ тивного загрязнения пос.Борщево цезием-137 к моменту принятия оспари­ ваемого постановления составила 1,45 Ки/кв.м. Эти их объяснения подтвер­ ждаются данными НПО «Тайфун» (л.д. 126, 251).

10 Учитывая, что критерием отнесения населенного пункта к зоне про­ живания с льготным социально-экономическим статусом является плот­ ность радиоактивного загрязнения почвы цезием-137 от 1 до 5 Ки/кв.км и среднегодовая эффективная эквивалентная доза облучения населения до 1 мЗв (0,1 бэя), что и имело место в пос.Борщево на момент принятия оспари­ ваемого постановления, его нельзя считать законным в указанной части, как нарушающим права граждан на получение льгот и компенсаций и благопри­ ятную экологическую среду.

То обстоятельство, что согласно ч.2 ст.7 указанного выше Федераль­ ного закона границы зон и перечень населенных пунктов, находящихся в них, устанавливаются не только в зависимости от изменения радиационной обстановки, но и с учетом других факторов, не свидетельствует о законно­ сти постановления Правительства РФ в отношении пос.Борщево.

Согласно ч.2 ст. 11 этого же закона Правительством Российской Феде­ рации устанавливаются дополнительные критерии по определению границ зоны проживания с льготным социально-экономическим статусом также в зависимости от степени радиоактивной загрязненности ее территории дру­ гими (кроме цезия-137) долгоживущими радионуклидами.

Представителями Правительства РФ не представлено суду доказа­ тельств того, что Правительством РФ установлены такие дополнительные критерии плотности загрязнения населенных пунктов другими (кроме цезия137) долгоживущими радионуклидами и, что оно руководствовалось при принятии оспариваемого постановления этими дополнительными критерия­ ми при исключении пос.Борщево из зоны проживания с льготным социаль­ но-экономическим статусом.

Что касается учета других факторов, помимо вышеуказанных, то в ч.2 ст.7 названного Закона РФ не определено; кем они устанавливаются (зако­ нодательным органом либо органом исполнительной власти) и какие кон­ кретно факторы подлежат учету.

I Как считает суд, эти факторы не могут определяться произвольно Правительством РФ. Такой механизм их определения при изменении зон и перечня населенных пунктов, находящихся в них противоречит закону и может повлечь нарушение прав граждан на благоприятную экологическую среду.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст.191-197, 239-7 ГПК РСФСР, Верховный Суд Российской Федерации 11 решил:

жалобу Сидоренко Н.Е. Шмотко А.Л., Довбня С.Н. о признании неза­ конным (недействительным) пункта 4 постановления Правительства Рос­ сийской Федерации от 18 декабря 1997 г. № 1582 «Об утверждении перечня населенных пунктов, находящихся в границах зон радиоактивного загрязне­ ния вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» в части исключения из перечня населенных пунктов, находящихся в границах зоны проживания с льготным социально-экономическим статусом пос.Борщево Погарского района Брянской области - удовлетворить. Признать его в указанной части противоречащим федеральному закону и недействующим со дня вступления решения суда в законную силу.

В остальной части жалобу Сидоренко НЕ., Шмотко А.Л. и Довбня С.Н. оставить без удовлетворения.

Решение может быть обжаловано и опротестовано в Кассационную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение 10 дней.

ае