Статья 3 ЗК РФ. Отношения, регулируемые земельным законодательством

1. Земельное законодательство регулирует отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (земельные отношения).

2. К отношениям по использованию и охране недр, водных объектов, лесов, животного мира и иных природных ресурсов, охране окружающей среды, охране особо охраняемых природных территорий и объектов, охране атмосферного воздуха и охране объектов культурного наследия народов Российской Федерации применяются соответственно законодательство о недрах, лесное, водное законодательство, законодательство о животном мире, об охране и использовании других природных ресурсов, об охране окружающей среды, об охране атмосферного воздуха, об особо охраняемых природных территориях и объектах, об охране объектов культурного наследия народов Российской Федерации, специальные федеральные законы.

(в редакции Федерального закона от 14.07.2008 № 118-ФЗ)

К земельным отношениям нормы указанных отраслей законодательства применяются, если эти отношения не урегулированы земельным законодательством.

3. Имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами.

Комментарий

Деление права на отрасли во многом условно. И в настоящее время наибольшую актуальность приобретают межотраслевые исследования. Однако во избежание путаницы очень важно определить характер правоотношений, для определения применимого законодательства. И в случае возникновения коллизий важно определить какому закону следует отдать приоритет при разрешении споров.

Общественные отношения, урегулированные нормами права (правоотношения) составляют предмет отрасли права. Соответственно, предметом земельного права являются земельные правоотношений, то есть общественные отношения, урегулированные нормами земельного права. Руководствуясь п. 1 ст. 3 ЗК РФ можно сделать вывод о том, что предметом земельного законодательства являются отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации.

Регулируемые земельным законодательства отношения по использованию и охране земель (земельные отношения) в Российской Федерации рассматриваются в качестве основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

При этом законодательство не содержит определений понятий «охрана земель» и «использование земель», однако понять суть использования и охраны земель можно на основе анализа природоохранного законодательства.

Так например, под охраной окружающей среды понимается «деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений и некоммерческих организаций, юридических и физических лиц, направленная на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий (далее также - природоохранная деятельность)» (абзац одиннадцатый статьи 1 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»)[1].

Под использованием природных ресурсов понимается «… эксплуатация природных ресурсов, вовлечение их в хозяйственный оборот, в том числе все виды воздействия на них в процессе хозяйственной и иной деятельности;» (абзац шестнадцатый статьи 1 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»).

Вопросам охраны земель посвящена глава II Земельного кодекса Российской Федерации, в которой, в частности установлено, что «целями охраны земель являются предотвращение и ликвидация загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения земель и почв и иного негативного воздействия на земли и почвы, а также обеспечение рационального использования земель, в том числе для восстановления плодородия почв на землях сельскохозяйственного назначения и улучшения земель» (статья 12 ЗК РФ).

Пунктом 2 статьи 3 ЗК РФ определено, что отношения по поводу других природных ресурсов регулируются этими законами. Нормы земельного законодательства применяются к таким отношениям, если они не урегулированы другими природоресурсными законами.

К земельным отношениям применяется другое природоресурсное законодательство, если эти отношения не урегулированы земельным законодательством.

Регулирование отношений по использованию и охране земель осуществляется исходя из представлений о земле как о природном объекте, природном ресурсе и о недвижимом имуществе. Пунктом 3 статьи 3 ЗК РФ определены общие положения относительно регулирования нормами земельного законодательства имущественной составляющей земельных отношений. В этом контексте земля рассматривается в качестве недвижимого имущества, главным образом как объект сделок и пространственный базис для размещения объектов капитального строительства и некапитальных объектов.

Имущественный аспект земли (земельного участка) неотделим от природоохранного и природоресурсного аспектов. Регулирование имущественных земельных отношений исключительно в рамках гражданского законодательства не позволит учесть особенности земли как природного объекта и природного ресурса.

Имущественные и связанные с ними личные неимущественные отношения являются предметом регулирования гражданского законодательства. Однако в силу особенностей земли, являющейся одновременно природным объектом, природным ресурсом и недвижимым имуществом, гражданским кодексом Российской Федерации предусмотрено специальное регулирование земельных имущественных отношений земельным законодательством Российской Федерации. Согласно пункту 3 статьи 129 ГК РФ, «Земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах».

Другими словами, в части регулирования имущественных земельных отношений положения ЗК РФ являются специальными нормами, а гражданского кодекса – общими. Специальная норма имеет приоритет в правоприменении перед нормами, общего характера. Земельные имущественные отношения могут быть урегулированы гражданским законодательством лишь в той мере, в какой они не урегулированы земельным законодательством. И в случае возникновения коллизий между нормами земельного и гражданского законодательства по поводу земель, приоритет должен отдаваться нормам земельного законодательства.

Возникает вопрос о возможности регулировать имущественные земельные отношения нормами земельного законодательства. Здесь следует обратить внимание на то, что земельное право – это комплексная отрасль права, которая наряду с природоохранными и природоресурсными положениями (которые носят публично-правовую природу) включает также и нормы имущественного (частноправового) характера. Земельными они становятся в тот момент, когда объектом правоотношений выступает земля как особый комплексный объект правового регулирования. 

Земельный участок неотделим от земель. Земельный участок представляет собой индивидуализированную землю. Земля становится земельным участков с того момента, когда определены границы земельного участка и соответствующие границы внесены в ЕГРН.

Специальная норма вытесняет общую. Земельное право – это комплексная отрасль права, основу которой составляет объект правового регулирования. Имущественные отношения, складывающиеся по поводу земли, являются предметом специального регулирования земельного права.